2012-07-31
Por Plan Fénix
“Se debe recuperar el carácter estratégico del tema energético, en todas las etapas de producción y comercialización. La autoridad pública debe asumir la definición e implementación de las políticas y el planeamiento estratégico del sector eléctrico y de hidrocarburos, con participación del sector privado, pero con el objetivo de que la Argentina recupere su renta petrolera y consolide la ventaja competitiva de contar con energía barata.” (Plan Fénix, Propuestas para el desarrollo con equidad, diciembre de 2002) .
La expropiación del paquete accionario mayoritario de YPF, en manos de la empresa multinacional Repsol, es una de las medidas de mayor alcance adoptadas por el Estado argentino en los últimos años. Ello es así por su significación política y económica, y porque atañe a un sector altamente estratégico, como lo es el de los hidrocarburos.
La privatización de YPF constituyó uno de los avances más profundos dentro del proceso de reformas estructurales neoliberales, implementadas en la década del 90. Ningún país llegó hasta donde lo hizo la Argentina en cuanto al des-involucramiento estatal en materia de hidrocarburos y en la implantación de la errada noción de que éstos debían ser tratados como una mercancía más. En este sentido, fue una manifestación extrema del enseñoramiento del mercado en la vida de los argentinos. La privatización de YPF fue vista por sus propiciadores como una operación audaz, porque iba más allá de lo logrado en materia de reformas neoliberales por cualquier otro país.
Desde fines del Siglo XIX, cuando se conformó el sector energético como articulación entre la generación eléctrica centralizada y los hidrocarburos, se demostró que éstos eran un recurso absolutamente neurálgico en la vida de los países, por la virtual imposibilidad de su reemplazo. Ni el potente desarrollo industrial que se observó en el Siglo XX en parte del mundo, ni los conflictos bélicos de gran escala (como la Segunda Guerra Mundial o la Guerra de Vietnam) habrían sido posibles sin el petróleo; no es casualidad que más de un conflicto haya sido generado por éste. Es muy probable que para los relatos históricos futuros, el siglo pasado y el presente constituyan “la era del petróleo”.
Argentina desarrolló tempranamente sus recursos hidrocarburíferos, aunque durante décadas el suministro interno fue a la zaga de las necesidades de consumo. A partir de 1922, el desarrollo de reservas estuvo principalmente a cargo del Estado, encarnado en la empresa Yacimientos Petrolíferos Fiscales.
El autoabastecimiento energético, muchas veces enunciado como un objetivo estratégico, fue alcanzado recién en la década del 60, mediante una discutida apertura al capital extranjero, que iría a sufrir vicisitudes diversas. Lo que resultó evidente, en todo este largo período de crecimiento gradual y con altibajos del sector petrolero, fue que la Argentina distaba de ser un país de gran potencial hidrocarburífero.
En este contexto, el Estado fue el único agente realmente interesado en la prospección de nuevas reservas. Entre los muchos descubrimientos, uno solo –el del yacimiento de Loma de la Lata, identificado por YPF– produjo un salto importante en la disponibilidad de gas, lo que permitió una inusual participación de este hidrocarburo en la matriz energética.
La privatización de la década del 90 no consistió solamente en la venta de nuestra empresa emblema, YPF; abarcó también la transferencia al sector privado de amplias áreas en explotación, mediante la concesión de las mismas o la mera reconversión de convenios de explotación en regímenes de libre disponibilidad del petróleo, a favor de las empresas contratistas. Por otro lado, el valor de venta de YPF fue corregido a la baja, por una auditoría ad-hoc que redujo fuertemente las reservas comprobadas.
Consumada la transferencia al sector privado, la producción creció por la “fácil” expansión de reservas que permitió el trabajo de prospección de YPF realizado con anterioridad a la privatización. Este aumento, junto con la des-industrialización producida en la década del 90, hizo que la Argentina se mostrara excedentaria en producción petrolera, lo que permitió exportar cerca del 40% de la misma. La producción alcanzó 49 millones de metros cúbicos en 1997. Asimismo, se construyeron ductos con el solo propósito de exportar gas; el volumen vendido al exterior llegó a representar más del 20% de la producción total de este fluido.
En esa época de supremacía del mercado y de precios bajos, la producción petrolera argentina representaba cerca de 1/3 de la de Venezuela, y nuestro país exportaba más petróleo que Ecuador. No faltó quien especulara con la entrada de la Argentina en la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP). Todo un símbolo de la pérdida de vocación industrial y de una aclamada reprimarización económica.
Ese sueño no solo fue breve sino, además, un mal negocio. El cenit del superávit hidrocarburífero se produjo cuando el barril de petróleo valía 17 dólares. La producción de petróleo comenzó a declinar paulatinamente ya en 1999; la de gas hizo lo propio a partir de 2007, al tiempo que un silencioso shock multiplicó gradualmente el precio internacional del crudo en seis veces, a partir de 2004. Hasta 2010, sin embargo, la Argentina mantuvo un superávit energético, decreciente en cantidades pero de gran magnitud en divisas.
En 1999 se produjo la adquisición, facilitada por el Estado, de una parte mayoritaria del paquete accionario de YPF por parte de Repsol, una empresa estatal española devenida en multinacional. Sus actividades se concentraban en el refinamiento y la distribución de combustibles (o sea, en el llamado downstream según la jerga del sector) que importaba de otros países, pues España casi no tenía producción propia.
Repsol invirtió en esta operación unos 13.000 millones de dólares, en parte aportados por las instituciones de crédito españolas que eran sus accionistas controlantes. De esos 13.000 millones sólo 4.000 ingresaron a la Argentina; el resto se pagó a accionistas de la YPF privatizada anteriormente, a través de las Bolsas del mundo. Esta inversión se justificaba porque parte de la estrategia de crecimiento de España se basaba en el desarrollo de “campeones nacionales” con capacidad de competir en el mercado internacional. Repsol completaba la tríada de “campeones nacionales” junto con ENDESA de España y Telefónica de España.
La absorción de YPF constituyó la oportunidad para Repsol de acceder a la producción de crudo en gran escala, con el fin de constituirse como empresa integrada. Pero el interés por el petróleo argentino no era duradero; para competir a nivel internacional necesitaba una base de producción diversificada geográficamente y, de ser posible, tener producción en países “petroleros” donde la productividad y la “renta petrolera” son mucho más altas que en la Argentina.
Fue así que inició un gradual retiro de nuestro país, en busca de horizontes que consideraba más promisorios, particularmente en las cuencas del norte africano o en acuerdos de bajo riesgo en otros países que habían invertido en exploración a través de sus empresas estatales. También incrementó su pasivo total por operaciones especulativas en su país de origen.
En este contexto, en 2008 y con anuencia oficial, se facilitó la entrada de un socio local, que no aportó capital efectivo ni experiencia empresaria pertinente. La casi totalidad de su participación se produjo a través de un financiamiento (brindado por la propia Repsol y por consorcios bancarios), que requería ineludiblemente la distribución de utilidades para el repago. Este mecanismo desfinanció a la empresa y llevó a
la no reinversión en la Argentina de las cuantiosas rentas obtenidas por YPF. Se trató de una mecánica conveniente para ambos socios y enormemente gravosa para el país: Repsol, mayoritario, remitía al exterior sus utilidades para invertir en otros países (a favor de la matriz, no de su filial argentina) y el nuevo socio local pagaba, de esta forma, las cuotas de su deuda.
Por otro lado, el Gobierno Nacional produjo algunas modificaciones importantes en el marco que regula la actividad. En primer lugar, en 2007 se puso en operaciones lo dispuesto en la Constitución de 1994, en la que se reconoce el dominio originario de los recursos hidrocarburíferos a las provincias (con excepción de la plataforma continental). A partir de ello, se renovaron con bastante liberalidad concesiones provinciales a YPF y a otras empresas que explotan campos de petróleo y gas; se produjo además un amplio llamado de varias provincias a empresas dispuestas a realizar actividades de exploración.
Además, en 2008 se instituyeron los planes “Petróleo Plus” y “Gas Plus”, por los que se estipuló que la producción de hidrocarburos procedente de reservas nuevas sería remunerada al precio internacional pleno, y ya no al valor de referencia para el consumo interno.
Estas medidas, que fueron presentadas con la intención de alentar con fondos fiscales la actividad privada para exploración y desarrollo de nuevas reservas, no fueron eficaces en los hechos –debido a errores de diseño y a fallas en los controles estatales– para contrarrestar la caída tendencial en la producción. Hoy la Argentina produce un 32% menos de petróleo y un 12% menos de gas, con relación a los valores máximos alcanzados en el pasado inmediato (en 1998 y 2004, respectivamente). El año 2011 vio acentuarse la contracción en la producción de petróleo con relación a años anteriores: la producción cayó un 6%, en tanto la reducción del quinquenio anterior había sido de 1,6% anual. La producción de gas también se contrajo 3,4%, frente a una tasa anual de reducción de 1,7% en el quinquenio anterior.
El déficit del comercio de hidrocarburos ascendió en 2011 a 3.124 millones de dólares, frente a un superávit de 1.979 millones de dólares en 2010. Señalamos que concurrió a este resultado un incremento entre ambos años del 39% en el precio del crudo y del 65% en el del gas natural licuado, lo que contribuyó a ampliar la brecha del déficit. El año 2011 mostró precios internacionales extraordinariamente elevados para los hidrocarburos.
La expropiación parcial del capital de YPF por parte del Estado podría ser leída como una respuesta a la negativa evolución de la producción, ya que se trata del principal operador del sector. En el caso del gas, entre 2007 y 2011 su participación se redujo del 29% al 23%; en el del petróleo, del 37% al 34%.
Esta decisión estatal es el primer paso para corregir el grosero error estratégico, cuando no las consecuencias de una dilapidación impune, realizado a costa del patrimonio público acumulado por varias generaciones de argentinos, a la sombra de la política de privatización. Por otro lado, la decisión implica un quiebre sustancial con la política sectorial seguida hasta hoy, que apostaba a la expansión de reservas y la producción a través de la iniciativa privada, en un marco de regulación/negociación de precios y “libre disponibilidad” de los hidrocarburos.
El ingreso del Estado como empresario de magnitud en el sector representa un cambio estructural significativo. Esta presencia estatal debe ser celebrada, en cuanto abre la posibilidad de una gestión contrapuesta a una óptica puramente mercantil.
YPF ha sido un nombre con una larga tradición y un símbolo de orgullo nacional. Durante su extensa gestión como empresa estatal, además de ser titular de la mayor parte de los yacimientos, se hizo cargo de las funciones regulatorias y de la promoción de la ocupación territorial en regiones lejanas y despobladas de nuestra geografía y del desarrollo de su infraestructura económica y social.
Para lograrlo, YPF contó con un personal capacitado y comprometido y generó un sentimiento de lealtad y permanencia no solo en ellos, sino también extendido a sus familias y a la comunidad. Las acciones llevadas a cabo por YPF no se limitaron a mejorar las condiciones materiales de los trabajadores y sus familias, sino que incidió también en la educación, los hábitos y las costumbres. Se desarrollaron barrios y se promovieron actividades sociales. Se plasmó así lo que se llamó el espíritu ypefiano, que se mantuvo hasta la privatización en los 90.
Desde entonces el contexto ha cambiado considerablemente. La adjudicación de la competencia originaria sobre los recursos naturales a las provincias y la asignación de áreas de exploración y explotación a un amplio conjunto de empresas privadas, conforman un marco más complejo del que enfrentó YPF en su historia previa, cuando detentaba el cuasi-monopolio de la explotación de hidrocarburos. Al recuperarse ahora el control estatal de YPF, estas nuevas circunstancias demandan la definición de un nuevo modelo de gestión para el futuro. En particular, deberá definirse si continuará operando bajo las pautas actuales, o si se le asignarán más importantes atribuciones, emulando el modelo estatal que supo encarnar.
Por otro lado, la actividad hidrocarburífera ya ha cumplido más de un siglo en nuestro país. Ello genera un interrogante central, que deberá ser encarado abiertamente, y se refiere a las perspectivas en cuanto a la prospección de nuevas reservas. Esta es una cuestión que solo la geología y una gestión eficaz podrán responder. Por el momento, las reservas de shale gas y shale oil, de explotación compleja y costosa, con grandes dudas sobre su impacto en el medio ambiente, son la única promesa firme. Si este fuera el caso, más necesaria todavía será una gestión que sólo un Estado técnica y políticamente preparado podrá afrontar.
Ante la pobre respuesta a las políticas de incentivo ensayadas en el pasado, y dada la importancia que revisten los hidrocarburos para el desarrollo nacional, se deben celebrar –sin duda alguna– las oportunidades que se abren con la recuperación del control estatal de YPF. Se trata de un hecho precursor importante y trascendente para que el país asuma el control de sus recursos estratégicos, poniéndolos al servicio del desarrollo y de la equidad. Un primer paso, al que deberán seguir otros no menos trascendentes.
Deben subrayarse los inmensos desafíos que se perfilan, los que exigirán un complejo conjunto de políticas: la promoción de la eficiencia en el uso de la energía, la diversificación hacia fuentes renovables y no convencionales, la prospección criteriosa y ambientalmente sustentable, la adecuada apropiación y reinversión de la renta hidrocarburífera, y su potencial aporte en términos de desarrollo tecnológico, entre otras.
YPF, nuevamente en manos estatales, podrá ser un instrumento eficaz para el logro de estos fines, en la medida en que su efectivo control sea parte de un plan global y estratégico que abarque a la totalidad del sector energético y se integre con una estrategia nacional de desarrollo. Los argentinos debemos tener conciencia de que nada nos será dado “por añadidura”; de nuestro esfuerzo, de nuestra inteligencia práctica y de nuestros aciertos dependerá nuestro futuro.
Se sugiere también profundizar con los documentos sobre la cuestión energética publicados por el Plan Fénix de septiembre de 2004 y agosto de 2007 en http://www.econ.uba.ar/planfenix/documentos/coyuntura/index.htm
